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保安服務業的社會功能與法律地位

發布日期:2012-07-01 已被瀏覽 2621次

我們的保安服務業發展25年,為社會穩定發展做出了應有的貢獻,現在更成為我國建設社會主義和諧社會的一支不可缺少的力量。然而與這一行業的蓬勃發展相比,保安服務 業的立法工作卻顯得相當落后,目前只有公安部的部門規章、 一些地方出臺的地方性法規及一些其他規范性文件術調整這一行業,而沒有一部統一的法律或法規來規范。這不僅不利于行業的健康、快速發展,而且對于其中出現的權利義務關系糾紛的解決往往于法無依。因此,對保安業的立法工作已提上日程。目前我國保安業尚處在變化大、遠未成熟的階段,相關的理論研究及立法經驗也十分貧乏,在這種情況下由全國人大對保安業進行立法未免倉促,因此,先由國務院制定行政法規來規范服務行業也不失為可行之舉。這不僅可改變我國保安服務業門前無法可依的狀況,而且可為以后上升為國家法律積累經驗。

由于我國保安服務業存在時間不長,并且一直以來由公安機關獨家經營與管理,是作為公安機關維護社會治安的輔助力量而存在,其發展空間、規模以及社會影響均有限,所 以這一行業在最初的十幾年單并沒有引起太多的社會問題,因此也沒能太多進入理論界的視野。但隨著市場經濟的深入發展,人們經濟生活水平的不斷提高,社會安全問題日益突出,整個社會對安全服務的現實需求越術越強大,與此同時, 保安業特別是技防業的迅猛發展,使其越來越多地走人人們的生活,在提高了人們安全保障的同叫,也小可避免地引發了一系列的社會問題,保安業也因此日漸引起理論界的關注。 盡管如此,關于保安業的理理論研究成果仍很不系統,在我國學術研宄領域屬薄弱環節,許多基本問題尚未得到統一、清醒的認識和界定。正是在這種狀況下,我們對保安業立法需要解決的一些問題做了一個系列研宄,希望能對我國正在進行的保安業立法工作有一些理論上的借鑒意義。

我國保安服務業的現狀及問題

我國的保安服務業發端于20世紀80年代,各地公安機關在各自轄區內設立的保安服務公司。公安部在《關于保安服務公司叫規范管理的若干規定》中,對保安服務公司的性質及組建等作了這樣的規定:“保安服務公司是為社會提供專業化、有償安全服務的特殊性企業,是協助公安機關維護社會治安、預防和減少違法犯罪的重要力量。…‘保安服務公司只能于公安機關組建,其他任何單位、部門、個人小得組建。直轄市和省會市以及省轄市公安局和縣(市)級公安局可以組建保安服務公司。省、自治區公安廳、地區公安處、派出所(警署)和公安機關內部各部門、企事業單位不得組建保安服務公司。”從這些規定可以看出,我國保安服務業是于公安機關主管主辦的、協助公安機關維護社會治安的力量。直到府1998年中央《關于軍隊武警部隊政法機關不再從事經商活動的決定》的要求,公安機關一規定與保安服務公司經濟上徹底脫鉤,并將保安服務公司確定為獨立的法人實體。但實際上保安服務業并沒有因此而耿得獨立的法律地位,公安機關不僅是保安服服務公司的唯一出資者,而且是其業務得以維持和擴展的重要保障力量,公安機關不僅可以決定公司法定代表人的人選,甚至不少保安服務公司的經理都是在編的公安民警。

目前的這種狀況對保安業本身及社會,都引發了一系列的問題。

1、保安服務業應有的社會功能定位不利于行業的健康發展。最初,我國保安服務業出現是為了解決由于社會、經濟的快速發展而產生的警力小足問題,被定位為“協助公安機關維護社會治安、預防和減少違法犯罪的重要力量”。雖然它們向社會提供的安全防范服務是有償的,但是對它更看重的是維護社會治安的作用即社會效益而非經濟效益,也就是說保安業更多地是一個社會管理的存在物,而非經濟存在物, 并且長期以來,保安企業和人員常被人們稱為“二公安”,他們自己也常以“管理者”自居,而缺乏服務意識。近年來,保安人員打人、罵人、非法扣押及搜身等違法事件屢屢發生,除了表面上的保安人員素質不高等因素外,保安業的這種“公安背景”駛其功能定位也是造成此類事件的深層原因。

2、長期以來整個保安服務行業由公安機關獨家壟斷經營。在我國,保安服務業是于公安機關作為協助維護社會治安的力量而創設的,而不是市場經濟發展到一定階段市場的需求自發產生的。因此,它的產生更多地是一種行政行為而非市場行為,這一行業從一開始就被定位為行政輔助工具而非經濟主體。長期以術,保安服務業一直由公安機關獨家經營,且保安市場的基本模式是以基層公安機關的管轄區域為市場進行劃分,在此地域基礎上設立保安服務公司,這些保安服務公司相互獨立,其經營各自所屬的行政區劃為界,越界競爭被絕對禁止。正是由于這種以公安機關的行政權所維護的行業壟斷和地域壟斷,使得20多年來市場經濟的大潮始終未能波及保安服務這一行業。這不僅侵犯了其他資金進入保安服務業的權利,而且使得現有的保安服務企業形成了養尊處優的惰性心態,缺乏危機意識和競爭能力,阻 礙了保安行業的發展L壯大。直到目前為止,全國的保安服務企業能夠做大做強的很少,而大部分是處在條塊分割之中,服務水平也停留在最基本的看家護院等人力守護方面。

保安服務業應有的社會功能

保安服務業是向社會提供有償的對人身、財產、信息等安全防范服務的行業或職業。它既不同于承擔社會公共安全保衛職能的公安機關,也不同于機關、團體、企事業單位的 保衛部門和基層群眾性治安聯防組織,其社會功能是有償地向社會提供安全防范服務。它不僅能產生社會效益,而且還能產生經濟效益,它以向社會有償提供安全方面的服務而發展壯大,在許多發達國家已經成為一個獨立、成熟的行業。

安全防范行業主要分為兩大類:一類為物質類,它包括利用安防產品、系統及工程等物質進行直接防范,如防盜門窗、門禁系統等。另一類是服務類,它包括人力守護、押運 以及運用安防系統和工程等對社會提供的安全防范服務。保安業即為第二類,它是以向社會提供安全防范服務為主要業務的服務性行業,并通過提供此類服務而生存、發展、壯大。維護社會安全是政府的重要職責之一,但政府只能對普遍意義上的公共安全負責,對那些特殊的安全需求無法一一滿足。保安服務業的存在一方面可以彌補警力的不足,為社會安全與穩定做出不可替代的貢獻,另一方面還可以滿足不同階層的人群對安全服務的特殊需求。現在,“安全服務是商品,”、 “花錢買安全”的觀念已被越來越多的人所接受,保安服務業作為市場經濟中的一個行業,正在成為—個新的經濟增長點, 為投入到這個行業的人員和資金帶來收益。

保安服務業應有的法律地位

保安服務業應是市場經濟中一個獨立的、自主發展的行業,各個保安企業應該擁有獨立的市場經濟主體地位。只有讓保安服務業經歷市場的種種挑戰,它才能夠發展壯大,通 過市場機制達到優化組合,淘汰一些不合格的、無力在市場中立足的企業,而使那些真正有實力的企業脫穎而出,做大做強,這樣不僅可以帶動整個產業走向職業化、規模化,而且增強國外同類行業競爭的能力,保存國內市場,開拓國際市場。而我國保安業要取得獨立的地位,首先要做的就是打破目前的兩種壟斷。

1、打破行業壟斷。要打破行業壟斷,須從兩方面人手:

一是全面開放保安服務業市場。允許、鼓勵私有資金進入保安服務業,探索多種經營方式,開辦國有、私營及公私合營等形式的保安服務企業。保安服務業是提供安全防范服 務的服務類行業,并不具備必須由國有獨資經營的特殊性,而私營保安企業的發展則可以激活整個保安行業和市場,不僅可以更好地滿足人們對安全服務的需求,而且可以通過更高效、優質的服務來更好地維護社會安全。

二是公安機關與現有的保安服務公司真正脫鉤。保安企業應真正成為獨立的法人實體,實行獨立核算、自主經營、自主盈虧。允許有條件的私營保安企業對現有的保安服務公司進行兼并、收購等,逐步實現保安服務業資源的優化組合。公安機關不得再抽調、占占用保安公司的資產,不再選派民警到保安公司兼職或工作,不直接干預保安公司的經營,改變目前這種“管辦合一”的管理模式,與此同時,要加強對保安企業駛從業人員的準入和經營的日常監管,為保安企業提供一個有序的競爭環境。

2、打破地域壟斷。目前我國的保安服務企業仍是按照公安機關的管轄區域而設的,保安服務公司也以所在地的市、 縣名稱命名,如東莞保安服務公司。這種劃區而設的模式只適用于國家政府機構管理體制,而對于只依靠競爭才能發展壯大的企業來說,這種壟斷只能扼殺企業的生命力。因此,在允許開辦私營保安業的同叫,還因打破原有的畫地為牢式的經營模式,不僅允許跨區經營,并且保安企業也不再以行政區劃的名稱冠名,而以法律允許使用的任何名稱、符號命名并學記注冊。 保安服裝可以由全國規定統一的樣式,但要求各保安企業設計自己獨有的標志,報有關管理部門批準、備案后,由本企業所有從業人員在著保安服裝時統一配戴。這種做法不僅便于監管部門對保安企業的管理,而且可以促使各保安企業樹立品牌意識,從而自覺對白己的工作人員從嚴要求。是創品牌還是碰牌子,就看保安企業各自的管理、經營觀念和能力。

保安服務業是一個極具前景的行業。隨著經濟的快速發展,對安全服務的市場需求量大增,許多大型商業、文化、體育等活動都需要這種商業性質的安全服務。加上電子、數 字、網絡等技術和產品,在保安服務業的廣泛應用,不僅增強了保安行業的服務能力,還為保安服務業拓展了廣闊的空間,保安服務業也因此被稱為朝陽產業。現在,一些外國保安企業已紛紛進入并占領我國的保安市場,除原來就打入我國市場的美國CK公司、美國安定保公司、日本西科姆公司繼續在國內開展業務外,日本的綜合警備公司及其聯盟企業臺灣新光保安公司駛堤國怡和保安公司等都在我國積極尋求合作伙伴,大力發展保安業務。特別是我國府加入WTO的承諾向外資全而開放保安業以后,這些國際一流的保安服務企業將以其優質的服務、先進的技術與管理對我國保安服務業形成重大沖擊。因此我們不應繼續坐失良機,應盡快為保安業立法,通過立法明確并保障保安企業獨立的市場經濟主體地位,打破長期以來對保安服務業的壟斷和禁錮,使保安服務業在市場經濟的風浪中成長、壯大,接受市場的各種挑戰,同叫享受市場帶來的機遇和利益。

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